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刘伟:论我国民族自治州的县域治理
2017年10月12日 13:38 来源:陕西行政学院学报 作者:刘伟 字号
内容摘要:我国的十个藏族自治州涵盖了四省藏区的绝大部分区域,在政治地位上不同于西藏自治区,在地理环境、人口分布、经济发展水平、ca88亚洲城沿革和宗教文化等方面,又与中、东部的民族地区有诸多不同,上述因素构成了藏族自治州县域治理的地理环境约束、宗教文化约束和体制约束。为了更加有针对性地说明民族自治州县域治理的重要性,笔者选取了一类特殊但又极具代表性的民族自治州,即位于四川、云南、青海和甘肃的10个藏族自治州,分别是位于四川省的甘孜藏族自治州和阿坝藏族羌族自治州,位于云南的迪庆藏族自治州。二、改善藏族自治州县域治理的政策建议国家之所以为自治地区赋予不同的行政层级,本意是考虑到某个民族聚集区所覆盖的面积大小,这对于保持自治权的统筹性、统一性和权威性而言,是一种必要的安排。 关键词:藏族;权力;部落;地理环境;县域治理;民族自治;民族地区;地方政府;制度;司法 作者简介:
  作者简介:刘伟,北京大学政府管理学院, 北京 100080 刘伟(1982- ),女,河北衡水人,博士研究生,研究方向:行政管理与地方政府治理。  内容提要:由于特殊的体制安排,民族自治州的地方治理基本等同于县域治理。我国的十个藏族自治州涵盖了四省藏区的绝大部分区域,在政治地位上不同于西藏自治区,在地理环境、人口分布、经济发展水平、ca88亚洲城沿革和宗教文化等方面,又与中、东部的民族地区有诸多不同,上述因素构成了藏族自治州县域治理的地理环境约束、宗教文化约束和体制约束,如要打破这些约束,就需要在行政区划、权力结构及政府职能方面做出有针对性的调整,才能促进这些地区的真正繁荣。  关 键 词:藏族自治州/民族区域自治/县域治理  我国有30个民族自治州,分别位于东部的吉林省、中部的湖北省、湖南省和西部的甘肃省、四川省、贵州省、新疆维吾尔自治区、青海省和云南省。根据我国《宪法》和《民族区域自治法》的规定,自治州是一级民族自治地方,与设区、县的地级市拥有同等的行政层级和管理层次。但是,和一般的“省—市—县”层级结构不同,自治州的纵向府际关系更为复杂,其上的省级行政区划可能是普通的省, 也可能是拥有自治权的自治区;其下的县级行政区划可能是普通的县,也可能是拥有自治权的自治县,其中既有非自治地方政府与自治地方政府的关系,也存在不同民族、不同层次自治权之间的上下统属关系。“不同的自治民族、不同行政级别的自治区域交织在一起,形成了既相互隶属,同时又彼此相对独立的复杂行政网络。”[1]28  具体到民族自治州而言,它还拥有一个不同的特点,即没有自己的实体辖区,只有下辖的县(市)拥有自己的属地和辖区,而自治州多是州市同城、州县同城。这样一来,承担辖区内具体政府职能的主体,实际上是自治州下属的市、县或民族县。从这个意义上看,探讨民族自治州的地方治理,实际上就是探讨民族自治州的县域治理。  为了更加有针对性地说明民族自治州县域治理的重要性,笔者选取了一类特殊但又极具代表性的民族自治州,即位于四川、云南、青海和甘肃的10个藏族自治州,分别是位于四川省的甘孜藏族自治州和阿坝藏族羌族自治州,位于云南的迪庆藏族自治州,位于青海的海西蒙古族藏族自治州、海南藏族自治州、黄南藏族自治州、海北藏族自治州、果洛藏族自治州和玉树藏族自治州,以及位于甘肃的甘南藏族自治州,这10个藏族自治州涵盖了四省藏区的绝大部分,既不同于西藏自治区的特殊地位,又有着与中东部的民族自治州截然不同的特点,其特殊的地理环境、人口分布特点、经济发展水平、ca88亚洲城沿革及宗教文化,都对这些地区的地方治理、尤其是县域治理提出了特殊的要求。  一、藏族自治州县域治理的约束条件  (一)地理环境约束  这里的地理环境约束主要指地理环境因素以及由此决定的人口、经济和产业结构。  从地理环境看,10个藏族自治州皆位于青藏高原,辖区面积广阔,平均面积为10.68万平方公里;普遍海拔较高,平均海拔为3563米,其中海拔最高的玉树藏族自治州和果洛藏族自治州平均海拔在4200米以上。高寒缺氧使得这些地区的气候条件普遍恶劣,大部分地区无四季之分,降水稀少,气压低,含氧量只有海平面的40%-60%,而日照长波紫外线则比海平面高10倍,大雪、早霜、低温、干旱、冰雹等自然灾害频繁。  从人口分布看,由于生存环境恶劣,加之各种高原疾病的流行,使得这些自治州普遍人口稀少,106万平方公里的土地上生活的人口只有510万,平均人口密度仅为4.77人/平方公里。其中面积最大的海西蒙古族藏族自治州辖区面积32.58万平方公里,人口只有48.93万人;玉树藏族自治州拥有土地面积26.74万平方公里,人口仅有39.48万人,且县与县、乡与乡之间距离遥远,交通十分不便。
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